2024年11月07日 来源：中国税务报
对大企业在税收上实施分类管理，理论上源于20世纪90年代西方的新公共管理理论，它强调在公共管理中引入金融保险企业的大客户模式。从大企业税收管理职能的完整性、业务的创新性、产品的系列性、工作的规范性来分析，笔者认为美国、英国和澳大利亚的做法最具代表性。这三个国家的大企业税收管理既有理论和实务方面的共性，又有各具特色的个性，值得研究和参考。
美国：在申报全环节预防并解决遵从问题
美国国内收入局近年来将若干行业分局归并调整为东部、东北部和西部大区分局，在此基础上，新设立合伙企业管理处、企业管理处、国际高净值个人管理处、协定与转让定价管理处、跨境活动管理处，每个分局和管理处又在全国设立若干个实地办公室，行业分局模式已被区域分局加特定类型纳税人分局的模式所取代。
把遵从问题的预防和解决作为业务主线。美国国内收入局实施分类管理前，将2/3的人力和资源用于申报后的审核、审计和犯罪调查，但每年的工作成效不足联邦税收总额的2%。若通过申报前、申报中的服务和预防，将纳税人的准确申报率提高，成效会明显高过资源耗费巨大的事后管理。
按照这一思路，美国国内收入局按申报前、申报中、申报后梳理大企业税收管理业务，将2/3的资源用于申报前的预防和申报中问题的实时解决。从官网列明的业务内容来看，申报前有行业问题解决项目、税收遵从年度专项规划、总律师办公室个案裁定、政策确定性信函、所得税申报前安排、预约转让定价协议评估；申报中有税收政策不确定申报附表，对政策不确定的问题先申报纳税，待政策明确后再申请退税；申报后，有加速问题解决协议、行政复议前复议官与纳税人沟通协商解决问题的复议快速解决机制，以及税务检查组与纳税人沟通以协商手段解决问题的快速上诉机制。即便纳税人向法院上诉后，还可以引入中立第三方进行调解解决，尽量达成撤诉。
建立上下结合、行政主导的税务风险管理机制。每个大企业局工作人员每个月都要总结工作，向主管领导呈报风险备忘，主管收到下属大量风险备忘后，精选一定数量的风险点进行深入分析，揭示成因，描述现状，提出应对之策，汇总上报大企业局总部。总部信息部门将每条上报风险信息从涉及企业数、销售额、利润额、税款等方面进行归集，明确风险的量化规模，供领导决策参考。根据各地风险应对的结果，制定第二年的年度遵从规划，以点带面，放大风险管理效应。
英国：明确责任归属，监管“关键角色”
英国税务海关总署下设大企业局，其宗旨简单明了，就是实现大企业的及时申报、准确纳税。为此，税务机关还责于纳税人，制定大企业税务会计核算规程，从企业财务核算软件向税务机关报备到接受税务机关测试，从会计数据的核算到数据输入申报软件后调整、提取、比对、测试，从财务主管到会计、税务相关岗位人员在纳税申报全过程的职责，都作了详尽的规定，并将其作为大企业风险等级评定的基础性内容。
在准确报税方面，抓住大企业高级会计官这一“责任人”。英国通过修改财政法案，要求大企业设置高级会计官岗位，对企业财务核算、税务申报和税务风险控制负全面责任。高级会计官必须由董事或高管担任，上报税务机关批准，每年均需向大企业局提交税收遵从的责任报告，不报或迟报者予以处罚。
在税企关系协调方面，抓住客户遵从经理这一“关键角色”。大企业局为营收超过2亿英镑（约合人民币18.４亿元），遵从风险低的160多户大企业配备了专业能力强、协调水平高的税务官员担任客户遵从经理，将企业与税务机关不同层级不同部门“一点与多点”的沟通变为企业高级会计官与客户遵从经理“点对点”的协调，客户遵从经理负责所联系企业在税务局各部门事项的协调和联络，并定期提交大企业税收遵从报告，参与大企业风险评级和税务机关对联系企业开展的各项服务和审计工作。
在防范激进税收筹划方面，关注中介机构这一“核心角色”。在规定中介机构的各类筹划方案和咨询方案均须报税务机关备案的基础上，大企业局在对大企业进行风险等级评定时，同时启动对企业所聘中介机构的风险评级，并将中介机构的评级结果作为企业评级的重要内容。
此外，对营收2亿英镑以上、资产负债表超过20亿英镑、合并财务报表后营收达7.5亿以上出具国别报告的企业，大企业局要求其每年须就税收风险控制、税款缴纳、与税务机关的合作等情况向税务局提交年度税收战略报告，并在企业网站公布，供社会各界查询。
澳大利亚：关注公司治理和税务风险控制
澳大利亚税务局把公司治理和税务风险控制放在更加中心的位置上。制定企业税收风险控制框架，以及评估企业风险控制框架的具体办法。
对大企业管户实施细分管理。澳大利亚税务局对规模最大、税源最多的前100户超大型企业，配备高级协调经理，统筹大企业与税务机关各部门的联系，提供年度遵从安排、政策不确定问题补充申报、所得税申报前合规审查等服务。对100户超大型企业之外的1000户大型企业则配备若干个大企业服务团队，提供政策确定性项目、定期一对一沟通、构建互信减少评估次数项目等服务措施。
实施税收遵从区分框架。在对货劳税和企业所得税纳税情况进行鉴证审查，进行信誉度分级的基础上，根据企业的规模和复杂程度、与税务机关交往的透明度、企业涉税风险处理的主动程度等指标，把大企业遵从风险分为高、中高、中、低四类。对风险高的大企业在一定范围内公布，通过社会压力，促使这些企业主动联系税务机关，制定整改措施，税务机关在税收风险管理中的战略主动性得到显著增强。
启示
经济合作与发展组织发布的2023年全球税收征管报告，覆盖58个全球主要国家，有92%设立了大企业税收管理机构。目前，大企业税收管理无论在理论上还是职能模式、业务产品、服务管理方式等方面都趋于稳定和成熟，但税务机关与大企业之间信息不平衡的问题仍然存在，行业管理模式与跨国税收管理之间的相容度仍有待提高。中国大企业数量在全球名列前茅。经过十多年的努力，中国的大企业税收管理已经取得了可观的成效，未来可参考各国经验，实现大企业税收管理的提质增效。
进一步推动大企业管理和国际税收管理的融合。为应对国际税改的挑战，提高中国企业的国际竞争力，可以适应全球财富税的征收需求，借鉴国际通行做法，将国际高净值个人管理纳入大企业部门管理范围。同时，结合《税收征管3.0：税收征管的数字化转型》报告中提出的发展趋势，将税收遵从的责任归还于纳税人。强化企业董事会和财务主管在税收风险控制中的责任，强化企业财务核算软件的报备和税务机关审定要求，强化纳税申报的全过程管理，强化对中介机构的监管，夯实大企业遵从管理的基础。
进一步推动日常管理和专业化管理的融合。形成属地管理部门和大企业管理部门的工作合力。以人机结合、上下结合、定性与定量结合、专家与群众结合的内部风险管理机制，提升税务系统大企业部门参与税收风险管理的积极性、主动性、创造性，发挥好各级负责人在风险管理中的决策作用和优化资源配置的关键作用，争取税务风险管理的主动权。
（作者系中国国际税收研究会学术委员会副主任委员、江苏省国际税收研究会会长）